欢迎光临,,vwin德赢官网_登录_快乐改变生活                                         Tel:400-888-9999

当前位置:vwin德赢官网_登录_快乐改变生活 > AG平台 > AG平台

AG平台 刘伟 | 清季州县改制:为祸一方的晚清胥吏如何收场?

为了防止胥吏贪污舞弊、危害乡里,有的州县官也采用了一定的办法。柳堂试图通过定期限对违犯规定者加以处罚,以民告来强化监督,通过发腰牌等办法对胥吏加以控制,但结果正如瞿同祖先生所说,州县官无论是对书吏的监督,还是对衙役等人的控制,实际上都难以达到真正的效果。其背后反映的是州县衙门制度的不合理。

及至甲午战争以后,民族危机加重,维新变法思潮兴起,“变官制”是维新派变法主张中的重要内容。康有为在《上清帝第二书》中说:“天下之治,必自乡始。而今知县,选之既不择人望,任之兼责以六曹。下则巡检、典史一二人,皆出杂流,岂任民牧?上则藩臬道府,徒增冗员,何关吏治?”他主张从三个方面对州县进行改革:第一,学习汉朝太守领令长之制,唐代节度兼观察之条,每道设一巡抚,上通章奏,下领知县。知县升为四品。第二,知县之下分设功曹、决曹、贼曹,金曹,以州县进士分补其缺,其余诸吏皆由诸生考充。第三,州县之下设三老为乡官,各由民举。*也就是去省,实行道—州县两级制,州县分曹治事;州县之下设置乡官。这是在19世纪以来改革思想基础上的进一步发展和明确化。

同时,载泽等会奏厘定官制宗旨,称“更张必分乎次第,创制贵合乎时宜”,确定“就行政司法各官以次厘定,此外凡与司法行政无甚关系各衙门一律照旧……行政司法厘定当采用君主立宪国制度”*。宗旨确定先以立宪国行政司法分立为原则改革官制,行政改革变得紧迫起来。

上述主张虽然都是从改革胥吏之弊出发,但多少都触及州县体制中的一些根本性问题:“治官”之官多,而“治事”之官少,所以主张减少省行政层级,恢复乡职;州县官事繁法密,所以主张增加佐贰,以为辅佐;州县胥吏之弊难以禁绝,所以主张将胥吏纳入职官系统。虽然这些主张都是从“防胥吏之弊”出发的,但解决的方法已不仅仅是强化惩处、加强管束等治标手段,而是力图从体制改革角度解决问题,是重要的突破。

值得注意的是,这些主张的思想来源仍然是中国传统的三代和汉代之制。冯桂芬在《复乡职议》中认为,周制有州长、党正、族师、县正、鄙师等乡官;汉制十里一亭,亭有长,十亭一乡,乡有三老、啬夫、游徼。三老掌教化,啬夫职听讼收赋税,游徼循禁盗贼,“以乡人为之,亦皆官也”,而“隋文帝一切罢之,盖亦一时矫枉过正之举”。为今考虑,当“折衷周、汉之法”。*鲁一同亦以汉代之制说明“汉之盛,太守上有刺史,以六百石而刺二千石,近于小加大”,所以主张加重知府职权,使之有升降州县官员等权力,然后才可将守巡道撤去。*虽然上述主张从整体上无法突破清朝的整个皇权官僚体制,但已初步揭示了州县体制改革的基本方向,成为20世纪初州县改革的本土思想资源。

20世纪初新政开始后,州县制度改革仍然是许多人议论的话题。光绪二十七年(1901年),张之洞、刘坤一上筹议变法整顿中法折,其中多有涉及州县制度改革的内容,如“去书吏”,改为稿生,以生员充之;“去差役”,试办警察;“改选法”,统归外补。*这些意见试图将原有书吏改为州县衙门正式人员,以警察取代差役,将州县官的任用权下放到省,其中包含了一些新的因素。

显然,这一主张已吸取了新的思想资源,提出了州县体制的新建构方案。州县实行地方自治的主张经当时许多有识之士的宣扬,成为一种强劲的社会思潮,对改革的发生和发展方向发生着重大影响。*

行动较快的是直隶。光绪三十一年(1905年),直隶总督袁世凯鉴于“若官智不开,何以责民”的考虑,遴派实缺州县无论选补先赴日本游历三个月;同年直隶学务处颁布《劝学所章程》,定各州县设劝学所;警察制度在州县陆续建立;光绪三十二年(1906年),试办天津县地方自治。

议论纷纷之中,光绪三十二年九月十九日(1906年11月5日)厘定官制大臣致电各省督抚,就省与地方官制改革方案征求意见。其中州县改革的方案是:“府州县各设六品至九品官,分掌财赋、巡警、教育、监狱、农工商及庶务,同集一署办公。别设地方审判厅,置审判官,受理诉讼;并画府州县各分数区,每区设谳局一所,置审判官,受理细故诉讼,不服者方准上控于地方审判厅。每府州县各设议事会,由人民选举议会,公议本府州县应办之事。并设董事会,由人民选举会员,辅助地方官,办理议事会所议决之事。俟府州县议事会及董事会成立后,再推广设城镇乡各议事会各董事会及城镇乡长等自治机关。以上均受地方官监督。”并说:“以上办法由各省督抚酌量推行。”*这个方案的特点是:依据君主立宪国制度,在州县实行行政与立法、司法分离的原则;改变州县官的独任制,设置专官分掌各项事务,同署办公。同时州县和城镇乡成立议事会、董事会,实行地方自治。

次日,戴鸿慈等还奏请设置官制编制局以改定全国官制,获得上谕批准。编制局立即紧锣密鼓开会讨论。不几日,报章舆论就传出外官制改革的消息。关于州县行政改革的内容为:改知县为四品,“每县分设四科,曰警务科、理财科、审判科、农务科,如钱谷兵刑旧制,各设专员分理。各科视知县亦畀以实缺,以下再设乡官数员佐理各科之事”*。五日后《申报》又报道改定内外官制,其中府州县照原议,“各县官厅均设四部:内务、警务、收税、监狱,分曹授职”*。

胥吏主要指州县衙门六房的书吏和三班的衙役。*书吏掌管文书案牍,衙役则是州县政令的传达者和执行者。就州县而言,胥吏是不可缺少的,但胥吏之害又是一个难以解决的痼疾。原因就在于州县政府事务繁多,而各种事权又集于州县官一人,不得不借助于一批胥吏去完成各种事务。但从清朝州县政府的建构来说,正式官员编制很少,而大量的胥吏则成为编制外的人员。他们没有官职,没有固定的薪水,只能在公务活动中需索,由此产生种种腐败行为和严重的吏治问题。时人鲁一同认为,胥吏必不可裁,原因一是“法密”,官不能尽知,必问之吏,“吏安得不横法,安得不枉乎”;二是“治事之官少,治官之官多”,致使各种公文遍达,“县令一身两手,非有奇才异能,而常身任数十倍之事”,势必会依靠胥吏,“胥吏乃始攘臂纵横而出乎其间”。*

州县是中央集权皇权统治的基础,然而,州县制度不合理所导致的种种弊端也不断招致人们的批评,并提出改进的建议。*但大多数都只在如何防止书差、监羁、讼棍、盗贼,以及催科、交代等积弊的层面上展开,只有少数士人官员开始从体制角度思考问题。

对于州县官制改革这一问题,督抚回电中除云贵总督丁振铎没有表示异议外,其他督抚均表示难以一律施行。最主要的理由是增州县佐治员一是会带来财政之困,二是人才难寻。河南巡抚还算了一笔账,全省107个厅州县,如每县添佐官5员,审判厅官1员,谳局区官约4员,共须添官1070员,增费210余万。督抚们还认为,教育尚未普及,民气未开,选举未能马上进行,州县改革宜从缓举办,莫如先从教育、办法政学堂训练候补人员、变通铨政做起。*或如湖广总督张之洞所言,“似宜听州县量力延访委员”,“宜就现有各衙门认真考核,从容整理,旧制暂勿多改,目前先从设四乡谳局,选议绅、董事入手,以为将来立宪之始基”*。

原标题:刘伟 | 清季州县改制:为祸一方的晚清胥吏如何收场?

本文选自《清季州县改制与地方社会》(刘伟 著,北京师范大学出版社,2019)AG平台,注释从略。

展开全文

东三省由于新建省制,所以当时主要集中在总督巡抚的权力划分和衙署规建方面。对于府州县,也重在建制,并对州县与府、厅的关系做了调整,即有的府不设首县,知府自理地方,以道为监督;而边疆和重要地方仍由府辖县,但府的权力有所加重。*

冯桂芬借顾炎武的话指出“大官多者其世衰,小官多者其世盛”,故主张增设乡职,驻城各图满百家公举一副董,满千家公举一正董,四乡各里也保举一人。这些乡职不为官,不设署,以本地土神祠为公所,可调处民间争讼,指引缉捕、劝导征收。同时满五千家设一职官巡检,为正副董的上级。如是则使亲民之小官多而达治民之目的。

道光乙未(1835年)举人鲁一同是较早从体制角度进行思考的一位。他说:“天下之断然自弃于恶,又不能不用,用之则卒有害必无幸者,在内为宦官,在外为胥吏。”他认为,当时多数人提出的防止胥吏之弊的方法,是用严刑以威之,额数以裁之,但事实上胥吏并不畏刑,但胥吏又必不可裁,原因就是“法密也”,“法密官不能尽知,必问之吏,吏安得不横法,安得不枉乎?”又说:

闽南最古老的县衙漳浦县衙仪门内景AG平台,摄于清末

次日上谕称:“方今民生重困,皆因庶政未修,州县本亲民之官,乃往往情形隔阂,诸事废弛,闾阎利病,漠不关心。……兹当改定官制,州县各地方官关系尤要,现在国民资格尚有未及,地方自治一时难以遽行,究应如何酌核办理,先为预备,或增改佐治员缺,并审定办事权限,严防流弊,务通下情,著会商各省督抚一并妥为筹议。”*上谕一方面肯定了州县官制改革必要,另一方面又限定了改革的方向,同时要求各省督抚发表意见。

冯桂芬像

也有的提议官制改革可先从州县做起。御史史履晋上折认为州县权力太多,“今日之州县能有此才具否?即有此才具,能有此精力否?”他主张“不如为州县多设佐贰,条分缕析,各任一门,辅以乡官,以立地方自治之基础,而州县总其成”*。大学士孙家鼐同样认为官制改革当从州县做起,他说:“州县者,天下之根基也,乡邑者,又州县之根基也,乡邑治而州县治,州县治而天下治矣。”主张由督抚先在辖内慎选偱良,先试办乡邑地方自治。*

关键性的体制变革意见则是随着预备立宪的开始而出现的。光绪三十二年七月(1906年8月),出使各国考察政治大臣戴鸿慈等上奏请改定全国官制以为立宪预备折,提出学习日本,从官制改革入手,以为预备立宪基础。提出当前州县行政的问题是上而层级太多,“凡经五级而政事始达于政府”;州县内“以一人而治彼数百人之事,绝无佐理之人,无论才具各有长短,亦且日力必多不给”*。提出的改革方案,一是减少层级,裁守道及知府直辖州两级,以州县直辖于督抚;二是在州县署中实行“分曹治事”,即分设内务、警务、收税、监狱四部,每部“各设专官”;三是实行地方自治,各县设县议会,以司立法,立一参事会以辅助长官之行政,官治与自治参半,乡为完全之自治;四是司法行政分立,各县设裁判所,其下分四区,各设区裁判所。虽然其中有的内容,如减少层级、增置辅佐官等,延续了19世纪以来的改革思想,但这一次却是从宪政的目的出发,更是着眼于司法、行政分离,着眼于地方自治,故而从根本上超越了以往的任何改革主张。

光绪二十五年(1899年),新任山东惠民知县柳堂上任伊始,就决心力除积弊,将门丁严加约束,并出牌示,与门丁书吏约法三章:

二是光绪三十四年八月初一日(1908年8月27日)预备立宪逐年筹备事宜清单的公布,使州县改革有了具体的时间表。这个筹备清单以九年为限,采取了上下结合、同时并举的方针,即上层的中央一级改革与各省地方改革同时筹备举办。民政部、法部先后制定地方自治、各级审判厅等章程;各省设置筹备处、自治研究所,各项工作均进入紧锣密鼓的筹备阶段。州县的各项改革也有了具体的时间表:审判厅采取先省城商埠后各州县的方法;地方自治采取先城镇乡后府厅州县,先繁盛地方后偏僻地方的顺序推进,并允许各省督抚就各自地方依据情形先行举办或实行变通。在朝廷的压力之下,先前强调财政困难和人力不足的督抚不得不加快筹备,促使宣统年间州县改革的步伐大大加快。

与此同时,随着西方和地方自治思潮的引入,从19世纪后半期开始,一些人提出了州县设立议院和地方自治的主张。陈炽说:

但朝廷官员对如何改、何时改等问题远没有形成一致意见,表示担忧、主张缓办者大有人在。他们或曰“州县以下分设乡官,举措一乖,不肖绅衿倚势鱼肉,则舆情必壅”*,或担心“州县僚佐各职所费甚巨”*,故主张官制不宜多所更张。极端者如胡思敬,将州县设辅佐各员斥为“徒为此纷纷扰扰,乱人耳目,骇人听闻,暮四朝三,曾何补益”*。

捕役也是州县官必须严加管束的对象。每一个县都有数量不等的捕役,如山东惠民,多至七八十名,少也有五六十名,各个时期不等。有总捕,名注卯册;有散捕,未登册者,“大约皆无业游民与宵小无赖之徒”,经常以捕盗为名,骚扰乡里。知县柳堂整顿捕役,在捕总中择一人为总捕,择年富力强散捕三十名分派四乡,每人都详注卯簿,给腰牌一块,写明年貌,以备稽察,并出示告知乡民,凡捕役下乡缉贼,除有批票外还要核对腰牌年貌。*

督抚们的担心不是没有道理的,但他们又是州县改革的具体操办者,其态度决定改革难以一下子铺开。在这种局面下,光绪三十三年(1907年)清廷颁布直省官制通则,确定了改制的初步方案:州县设佐治各员,并分期设立府州县议事会董事会、地方审判厅;在实施上,则让东三省先行开办,直隶、江苏择地先为试办,其他省可由督抚体察情形,分年分地请旨办理。*

天下之患,盖在治事之官少,治官之官多。州县长吏丞簿尉,治事之官也,州县以上皆治官之官也。天下事无毫发不起于州县……自道府以上益尊,且贵事不足分州县之毫发,为州县者,必以公文书遍达之,不合则遽委,而仍属之州县。故一县之事得府道数倍,得布政按察又数倍,得巡抚总督又数倍。县令一身两手,非有奇才异能而常身任数十倍之事,势必不给,不给不已,胥吏乃始攘臂纵横而出乎其间。*

今州县设佐,注:四五人,拨二三人分治各乡,至都图则有地保、地总司民事,其流品在平民之下,论者亦知其不足为治也。于是保甲之法,十家一甲长,百家一保正,一乡一保长。然率视为具文,诏书宪檄络绎旁午而卒不行,间行之而亦无效。军兴以来,各省团练民勇,有图董,有总董,大同小异,顾行之转视保甲为有效,然则其故可思也。地保等贱役也,甲长等犹之贱役也,皆非官也。团董绅士也,非官而近于官者也。惟官能治民,不官何以能治民?保甲之法,去其官而存其五四递进之法,不亦买椟而还珠乎?吾甚不解。*

为减少治官之官,鲁一同提出如下两点建议:第一,加重知府之权以统州县,将道、按察使合并于布政使。他认为,今天下之弊,是知府徒拥虚名,应加重其权,以制所属州县,上可直接将详察所属情况专达于天子。督抚掌盐漕军政兴革大事,布政使掌州县之事,但不得越府而苛责州县,如此一来,可减少治官之官,使州县胥吏之数减,长吏之权伸。第二,增佐贰分州县之权,使其成为州县官左右提挈。鲁一同指出,州县虽设有县丞、主簿、少尉等,但事实上,州县官催科问胥吏,刑狱问胥吏,盗贼问胥吏,仓监驿递皆问胥吏,“彼丞若簿尉之权乃不如一横吏”。州县官之所以宁以其权与吏而不与丞簿尉,“其意以为丞簿尉易掣吾肘,而胥吏惟吾欲为”。所以他建议每县增佐贰二三人,由长吏董其成,使佐贰得指挥胥吏,胥吏不敢为所欲为。*

清代衙门

与鲁一同主张不同,道光末年冯桂芬主张在州县恢复乡职,他说:

各府州县应仿外洋议院之制,由百姓公举乡官,每乡二人,一正一副,其年必足三十岁,其产必及一千金,然后出示晓谕,置匦通衢,期以三月,择保人多者用之。优给俸薪,宽置公所,置贤者一人为之首,开会散会,具有定期,每任二年,期满再举。邑中有大政疑狱,则聚而咨之;兴养立教,兴利除弊,有益国计民生之事,则分而任之。*

同治年丁日昌在条陈整顿书吏时指出,书吏之所以敢于弄权而弊不止,是因为“任太繁而法太密也”,官之任事多者四五年,少者不过二三年,而书吏则能久任其职。“官于律例不过浅尝辄止”,而“书吏则专门名家,各有所司”,所以“以视同传舍之官,而驭世长子孙之吏,是欲丢弊而不能”。况且“人多财薄,以有限之辛工,养无限制之书吏,若奉公守法,则其势将不足以自存”。他主张设律科,凡书吏必通过三考始得充任,并且“士类皆得入选”;书吏有升转之阶,可获保荐之资格。也就是通过考试录取,将其纳入“官”的行列,提高书吏的素质和地位,使“人既不以书吏薄之,彼亦庶知自爱”*,最终达到吏治的目的。

江苏省的官制改革则主要集中于清理积弊、裁并局所方面,在州县层面的推进缓慢。*

胥吏既不可缺,但又容易滋生腐败问题,所以任何一个州县官都有管理和约束胥吏之责。《钦定州县事例》中告诫:“官有胥吏原以供书写而备差遣,其中虽不乏勤慎之人,然衙门习气,营私舞弊者居多,苟本官严于稽察,善于驾驭,则奸猾者亦皆畏法而敛迹,否则纵恣无忌,虽勤慎者亦且相率而效尤,此胥吏之不可不防也。”*防治之法首在“除弊”,即要认识到“一役有一役之弊,一事有一事之弊”,故国家制定了一系列严密的法律,对胥吏种种违法行为进行处罚。*对于地方官而言,则有约束、察弊之责,如有失察、纵容等行为,也要受罚。因此,管好胥吏是州县官履职的一个重要组成部分。

总之,1906—1908年,州县改革主要集中在设劝学所、举办巡警方面,相关情况将在各章中具体分析。大规模的州县改制则是在1908年钦定宪法大纲颁布以后。有两个原因直接推动和加快了州县的改革:一是1906年11月中央官制方案奏定后,新设和改组的各部很快完成了新官制的建设。*为加强中央集权,各部又很快制定了相应的省级对应部门的官制,这样,省级行政部门——布政使司、提法使司、提学使司、巡警道、劝业道先后完成了调整和增设的工作。*三司两道成立后,一方面秉承上级部门的指令实施各项新政措施,另一方面又接受督抚的直接领导,使州县改革的推进有了具体的责成部门,有利于州县改革的加快进行。

凡有词讼差票,量道路之远近定票传之速迟。署内立有限簿,随时稽查,到限务要送审,以候讯断。倘逾期不送,抑或空禀搪塞,定即开单严比,照例惩办。所有从前一切不经名目勒索钱文,概行裁汰。嗣后如有书役假门丁名向乡民需索钱文者,准其来宅门呼冤,本县自有处治。*

此外,州县衙门还有一群州县官的私人仆役,即长随、门丁。他们由州县官自行招募,为州县官私人服务。他们监督进出官署的人员,负责公文的收发和衙门内的上传下达;参与审讯中的各种准备、勘验;在征税中参与催收、解运等工作。总之,虽然他们地位低贱,但是却可以参与州县衙门的所有公务,依靠与州县官的私人关系,常常介入各种贪赃枉法活动,为非作歹。虽然清政府制定了法令对他们的行为严加限制,并确定了州县官的监督之责,但实际中常常是无效的。

原标题:伯纳乌成蓝月亮狂欢之地AG平台,水爷暴怒再染红,盘点足坛红牌专业户